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晚清部院之争:审判权与行政权的纠葛
来源:中国普法网   浏览次数:2641   发表时间:2017-07-21 11:07
1906年9月20日,晚清政府颁布《裁定奕匡昉等核拟中央各衙门官制谕》,按照西方法理框架实行司法与行政分立。改革方案中“刑部著改为法部,专任司法。大理寺著改为大理院,专掌审判”,短短的24个字,揭开了中国近代司法体制改革的序幕。原先兼具司法与行政职能的刑部与大理寺在向专门司法机关转型的过程中,围绕司法权限展开了扩权竞赛,形成了对清末司法改革有重大影响的“部院之争”。

    法部的前身刑部、大理寺的前身大理院均为中央司法机关,但两者地位不可同日而语。自秦汉以来,中央司法权由刑部、都察院、大理寺等“三法司”共同行使,逐渐形成刑部审判、都察院监察、大理寺复核的格局。三法司中,刑部地位高、权力大、事务多,而大理寺仅负责死刑复核,属于典型的“闲曹部门”。时至清朝,“外省刑案,统由刑部核复,不会法者,院寺无由过问。应会法者,亦由刑部主稿。在京狱讼,无论奏咨,俱由刑部审理”,形成了部权特重、大理寺权力衰微的局面。

    筹建“专任司法”的法部和“专任审判”的大理院,客观上要求“部权特重”的刑部向大理寺让渡审判权,缩小规模、削弱权力。那么,这是否意味着改革的初衷就是打造一个法部与大理院平起平坐的格局?作为改革方案附件的《法部节略》界定了法部的性质和职权:法部是行政机关,享有管理民事、刑事、牢狱并一切司法上行政事务,以及监督大理院、直省执法司、高等审判厅、地方审判厅、乡谳局及各厅局附设之司直局、调度警察事务等司法行政权;对全国死刑案件、重刑案件的复核,办理秋朝审及恩赦事务等司法审判权。从官制上看,法部的行政级别也比大理院高:法部尚书为参与政务大臣,从一品,而大理院正卿为正二品,与各部侍郎相当,无权入阁议政。这种制度安排无疑是贯彻了“大权统于朝廷”的方针,却使得名为“最高审判机关”的大理院如同法部的一个下属机构。

    备受法部掣肘的大理院,在官制改革诏书颁布后不到两个月(1906年11月),制定了中国近代史上第一部法院组织法——《大理院审判编制法》,对“审判权”进行扩张解释:首先明确大理院享有最高审判权和司法解释权;其次规定四级审判机构及其级别管辖,以及各级审判机关将案件报司法行政机关的复核及备案程序;三是规定各级审判机关附设检察局,并配置一定人员;四是创设了“大理院直辖审判厅局”,规定京师设大理院、高等审判厅、城内外地方审判厅和城谳局局四级审判机构,其中京师高等审判厅以下的三级审判机构均属“大理院直辖审判厅局”,大理院长官有权酌核办理大理院和各“直辖厅局”各科各课送呈的“一切事务”,各直辖厅局的行政事务也须禀承大理院酌核办理。显然,大理院对法部拥有的司法监督权和重罪案件复核权并无异议,却试图构建一个行政化的京师审判系统,谋求大理院在司法体制中的地位。

    按地方各级审判机关的筹建工作由法部会同各省督抚负责,而京师各级审判机构的筹建工作则尚未明确分工,但大理院根据《大理院审判编制法》,以京师各级审判机关上级的身份,主导了人事调动、案件交接、司法区域划分、司法警察等京师各级审判厅的筹办工作,毫无疑问触动了法部的“奶酪”。为此,法部于1907年4月上奏《法部奏酌拟司法权限折(并清单)》,对司法行政权也予以扩张解释。法部指出,大理院作为最高审判机构,必须级级独立,才能保持执法不阿;同时,法部必须层层监督,才能防止大理院专断擅权。在确立法部和大理院相互关系的基础上,法部将其对重罪死罪案件的复核权发展为对各类案件的驳审权:大理院判定的死刑案件,送法部核定具奏;遣、军、徒、流之案件,报法部备案。地方各级审判厅判定的死罪案件,分详部院,由大理院复核后,咨送法部核定,由法部主稿会同大理院具奏;其遣军流徒以下案件均详法部办理。此外,大理院官员的考核,各级审判厅、检察厅人员的任命,以及各级审判厅的区划设置等,理所应当也是法部的职权。

    耐人寻味的是,法部这份极度扩张司法行政权的奏折得到了清廷允准。作为最高审判机关的大理院,当然不能坐视无法享有终审权的局面,因而迅速上奏《酌定司法权限并将法部原拟清单加具案语折》,逐条针锋相对地提出了修改意见,部院之争不可避免地公开化。清政府的处理也颇具中庸之道:将大理院正卿沈家本与法部侍郎张仁黼对调后,责令部院协商处理冲突,之后部院很快达成了“和衷妥议”方案。

    部院之争的根本在于行政权与审判权的纠葛:大理院试图通过广泛参与司法行政事务、法部则试图通过制约或分享审判权,各自追求部门利益最大化。问题在于,拥有更多更大的权力是否必然提升司法权威?从当时一则《殴吏撕票唯哮法庭辱骂法官》社会新闻中也许能窥见当时的司法现状:云南地方审判厅审理案件时发现一当事人不知去向,只好向这个人的老婆发传票,该妇人被传讯到审判厅后,在法庭上对法警大打出手,撕毁传票并当庭辱骂法官。一个普通百姓大闹法庭并非寻常事件,承办法官查阅案例后发现,最近的类似案件要追溯到一百年前的道光三年,还是一位鲁莽的武生所为,而司法改革后,普通农妇竟然咆哮法庭,可见司法机关在人们心中的地位。

    部院之争也引发了媒体热议,时人似乎并不支持大理院。1907年3月30日《中报》报道:“议者皆谓法部之言为是。”1907年2月16日《盛京时报》在题为《法司衙门力争权力》的报道中指出:大理院自议订新章以来,极力推广权力。

    回眸历史,法部和大理院作为司法改革的参与者与承受者,始终活跃在与切身利益紧密相关的改革进程中,各自沉迷于扩张部门权力的本能冲动。素不知,司法审判权扩大化和司法行政权扩大化这两种倾向,都与构建现代意义上中立、公平、公正的司法机关相悖。由此可见,司法改革的阻力不仅仅来自行政机关,也可能来自审判机构本身。发生在百年之前的部院权限之争,折射出司法审判权与司法行政权“剪不断理还乱”的关系。如何厘清司法行政权与司法审判权的边界,科学有效配置司法职权,仍然值得今天的人们深思。