行政复议能否适用调解，在实务界和法学界一直存有争议。但从行政复议实践情况看，调解确实能有效地化解行政机关与管理相对人之间的矛盾、解决行政纠纷，而且符合《行政复议法》的立法宗旨。笔者试想通过下面一起适用调解的行政复议案件，来阐明行政复议可以适用调解的观点，并由此得到些许启发。

案 件 事 实

公民张某于2002年9月依法取得4亩的集体土地使用权，使用期限为10年。2005年2月，上级政府作出批复，批准征收包括张某4亩在内的某村100亩集体土地为建设用地。征地公告后，张某方知自己拥有使用权的4亩集体土地已被征收。后因地上附着物补偿与县国土资源局未达成协议，遂以不服征地批复为由申请行政复议，请求撤销上级政府作出的批准征地行为。

行政复议机关受理张某提出的行政复议申请后，经过审查征地材料发现，该宗征地符合城市规划要求，下级上报的征地材料符合有关规定，但在征地程序上存在瑕疵。

对于一个有程序瑕疵的行政行为，可以作出维持的复议决定，以维护政府的权威，但行政纠纷得不到解决，而且很有可能引发行政诉讼，使矛盾激化。如果从严格依法行政的角度，也可以作出撤销重作的复议决定。但重新办理征地手续，会给用地投资者或当地政府带来经济上的损失，且影响城市建设进度。为此，对于该案，简单维持或撤销都不利于问题的解决。能否找到一个两全其美的解决方法？办案人员了解到，申请人张某申请复议的理由虽然是不服征地批复，但最终是要求增加补偿。能否协调国土资源部门与申请人，促使他们达成一个既合理、合法，又都能接受的补偿协议，从而解决纠纷呢？于是，办案人员确定了适用调解的方法解决该案行政纠纷的思路。

经过办案人员与国土资源部门和申请人张某几次协调沟通，终使县国土资源局与张某就征地补偿达成协议。张某向行政复议机关撤回了不服征地批复的复议申请，案件以终止审理的方式结案。该案的成功调解使张某的合法权益得到维护，国土资源部门也从中总结了审批土地工作的经验教训，达到了多方满意的效果。

法 理 分 析

办理行政案件能否适用调解，《行政诉讼法》第50条规定“人民法院审理行政案件，不适用调解”。《行政复议法》因无明确规定，所以在理论上也认为办理复议案件一般不适用调解。然而在实践中，无论是法院，还是行政复议机关适用调解解决行政纠纷不乏其例。目前，对此存在两种观点：一种观点认为，行政机关的行政管理职权是人民通过国家法律赋予的，是公权，不能自由处分，必须严格履行行政管理的职能，不能通过调解放弃或部分放弃行政权力来换取息事宁人。另一种观点认为，调解行政纠纷并不是放弃行政权力，是坚持原则与灵活处置的统一，是法律效果与社会效果的统一。笔者同意后一种观点。

调解适用于两个或多个平等民事主体之间发生的民事纠纷，不适用于行政主体与管理相对人之间发生的行政纠纷。这种理论随着社会的发展也应给予更新。特别是现代依法行政要求行政管理相对人更多地参与到行政决策过程中来，行政机关的行政行为已不再是传统意义上的单方行政行为。况且任何理论都不是绝对的，对于实践中发生的现象不能对照理论“一刀切”。古希腊哲学家亚里士多德早在两千多年前就曾提出，法律是严格适用的规则，但如果每一个具体个案都严格适用规则，必然会导致某些个案出现不公平、不正义的结果。那么，对于行政争议能否适用调解，我们要根据发生争议的行政行为不同采取不同的处理方式。

符合行政复议受案范围的具体行政行为可区分为羁束具体行政行为和自由裁量具体行政行为。对于这两种类型的行政行为调解的程度和处理的原则是不同的。对于羁束具体行政行为发生争议，一般不做调解，适用调解也要严格限制。作为行政复议机关如果认定羁束具体行政行为事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法，则不适用于调解，要依法作出维持的行政复议决定；反之，如果具体行政行为在实体上、程序上存在违法之处，可以协调行政主体自行撤销错误的具体行政行为，再商请申请人撤回申请书后终止复议，而行政主体不同意自行撤销的，行政复议机关必须依法作出撤销的行政复议决定，不能协调申请人撤回申请书。这样，行政复议才能发挥监督功能。对于自由裁量具体行政行为，因为行政主体可以在法律规定的处理种类、范围、幅度内自主选择行政处理决定，在理论上行政主体可以变更已作出的具体行政行为，行政复议机关从而也可以协调行政主体选择最为合理、适当的处理结果，并使申请人和行政主体双方都能接受，以达到解决行政争议的目的。如上述案例中由征地引起的行政补偿纠纷就属此类。行政复议制度与行政诉讼制度的最大区别就在于行政复议不仅审查具体行政行为的合法性，还要审查其适当合理性。因此，对于自由裁量具体行政行为发生争议适用调解充分体现了行政复议的适当性审查原则。

综上，审理行政复议案件适用调解符合《行政复议法》的立法精神。做好行政纠纷中的调解工作，能够缓和行政主体与行政管理相对人之间的对立情绪，使纠纷得以彻底解决，尤其符合中国“和为贵”的传统思想，对于维护社会稳定、构建和谐社会具有现实意义。

有 益 启 示

一、行政复议适用调解必须坚持自愿、合法的原则

调解是基于当事人的合意进行的，是在第三方主持下，经对纠纷双方斡旋、劝说，促使双方互谅互让，自愿达成协议，消除纠纷。因此，对于行政复议的调解应遵循当事人自愿原则，申请人或被申请人有一方不同意调解，不能强行调解，仍然要依法作出复议决定。同时，要坚持依法调解，不能违背国家法律、法规的规定，不能违背法律原则、精神，不能损害国家利益、集体利益和他人利益，要在法律允许的范围和幅度内调解。

二、以调解方式解决行政争议符合行政管理效率为先的原则

行政管理的效率反应了行政管理的水平，建设高效的行政管理机关一直是国务院确定的政府机构改革的方向。为此，行政复议机关审理行政复议案件、解决行政争议也应体现行政高效这一原则。而行政复议机关通过协调化解行政纠纷和矛盾，避免了申请人一方因对复议决定不服引起的行政诉讼，节省了行政机关因应诉付出的大量时间、精力，使行政决定较快付诸实施。涉及对申请人执行的行政纠纷，调解成功后，减少了执行环节，大大提高了行政机关的工作效率。