北 海 市 人 民 政 府

行 政 复 议 决 定 书

北政行复字〔2022〕70号

申请人：刘志光。

委托代理人：刘汉玲。

被申请人：北海市综合行政执法局。

申请人刘志光不服被申请人北海市综合行政执法局2022年3月10日作出的《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》（编号：北综执银滩罚〔2022〕13号，以下简称《行政处罚决定书》），于2022年4月7日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理。现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》。

申请人称：一、事实不清。被申请人作出的《行政处罚决定书》认为申请人未取得合法用地手续擅自建房违反《中华人民共和国土地管理法》的事实不清。涉案土地权属归广西农垦集团国有三合口农场（以下简称：三合口农场）所有，为解决农场职工家属住房困难，三合口农场于2012年3月7日将涉案土地划给原农场职工李秀华（申请人的母亲，已故）建房使用，双方达成用地协议。但当时李秀华因经济困难无法建设住房，因此一直拖延至现在才由申请人建房。因此，涉案土地是作为宅基地建房使用，而非被申请人认定的耕地（旱地）。申请人是在自己的宅基地上合法建房，不是擅自建房，没有占用三合口农场的耕地建房。二、证据不足。被申请人作出《行政处罚决定书》的证据主要是《北海市综合行政执法局现场检查（勘验）笔录》《北海市综合行政执法局调查询问笔录》《北海市综合行政执法局视听资料》等，除以上三份证据外，看不到其他资料。三、程序违法。被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定作出处罚，违反法律规定。首先，申请人没有非法占用土地，而是合法使用；其次，法律规定有权责令退还非法占用的土地是县级以上人民政府自然资源主管部门，被申请人并非自然资源主管部门，法律也没有授权城市行政执法部门行使该执法权，因此被申请人无权作出上述《行政处罚决定书》。综上，申请人认为被申请人作出的《行政处罚决定书》认定事实不清、证据不足、程序违法，严重侵害申请人的合法权益，请求复议机关撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》。

被申请人答复称：一、被申请人具有作出《行政处罚决定书》的主体资格。（一）《中共北海市委员会 北海市人民政府关于印发<北海市机构改革方案>的通知》（北发〔2019〕2号）中第10页“因地制宜设置的机构”中第（4）目明确，将住房和城乡建设、自然资源、交通运输、生态环境、工业和信息化、旅游文体广电、商务、人力资源和社会保障等领域的行政执法职责整合，组建市综合行政执法局，作为市政府工作部门。（二）《中共北海市委办公室 北海市人民政府办公室关于印发<北海市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》（北办发〔2019〕41号）第三条第二项规定：“（二）负责行使市、辖区(不含合浦县、铁山港区、涠洲岛旅游区，下同)住房和城乡建设、自然资源、交通运输、生态环境、工业和信息化、旅游文体广电、商务、人力资源和社会保障等领域法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政强制权”。因此，被申请人具有对辖区范围内自然资源违法行为进行行政处罚的主体资格。二、申请人的违法事实清楚，证据确凿。经查，申请人未取得合法用地批准手续，于2021年3月至2021年9月中旬擅自在北海市银海区三合口农场某分场内建设三层局部四层（在建，已封顶）砖混结构楼房，用于全家居住。经北海市国土资源信息中心测绘图及套图（图斑号45050312077351-10），地上建（构）筑物占地面积96.17平方米，其中耕地95.39平方米，住宅用地0.78平方米，不符合土地利用总体规划。上述违法事实有《北海市综合行政执法局现场检查（勘验）笔录》《北海市综合行政执法局调查询问笔录》《北海市综合行政执法局视听资料》《北海市自然资源局关于银滩镇2021年第四季度第十一批卫片执法案件协查函》、北海市国土资源信息中心测绘图及套图等材料证实。根据北海市国土资源信息中心测绘图及套图，涉案土地性质为农用地，申请人提出该土地为住宅建设用地，没有事实依据。申请人与三合口农场签订的《用地协议书》并非农地转为建设用地的批准手续。三、被申请人作出《行政处罚决定书》适用法律正确、处罚适当。根据查明事实，申请人占用土地建设的一幢三层局部四层（在建，已封顶）砖混结构楼房，未办理合法用地批准手续，涉及农用地转为建设用地亦未办理农转用手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，对申请人作出“1.责令退还非法占用的土地96.17平方米；2.限期15日内自行拆除在非法占用的96.17平方米土地上建设的一幢三层局部四层（在建，已封顶）砖混结构楼房，恢复土地原状”，法律适用正确，处罚适当。四、被申请人作出《行政处罚决定书》程序合法。被申请人于2022年1月收到北海市银海区自然资源局转来的涉嫌违法图斑线索，于2022年1月25日进行立案。同日，申请人到被申请人银滩执法大队接受询问调查，申请人在接受询问调查时称：其于2021年3月至2021年9月中旬在北海市银滩镇三合口农场某分场内建设的三层局部四层（在建，已封顶）砖混结构楼房，未向自然资源等主管部门申请办理过相关用地手续。申请人在调查询问笔录上签字确认以上事实，并在现场检查（勘验）笔录上签字确认北海市银滩镇三合口农场某分场内建设的三层局部四层（在建，已封顶）砖混结构楼房占地面积与实际相符。被申请人于2022年3月1日向申请人送达了《北海市综合行政执法局行政处罚（听证）告知书》（编号：北综执银滩告〔2022〕13号，以下简称：《行政处罚（听证）告知书》），告知申请人拟处罚的内容及依法享有的陈述、申辩和申请听证的权利。2022年3月10日，被申请人作出《行政处罚决定书》并送达申请人。被申请人在实施行政处罚过程中，依法进行立案、调查、告知、作出处罚决定等法定程序，且相关文书均依法送达，程序并不无当。综上所述，被申请人作出《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用法律依据正确，程序合法、处罚适当，请求复议机关依法维持被申请人作出的《行政处罚决定书》。

经审理查明：2022年1月7日，北海市银海区自然资源局作出《关于对银海区2021年第四季度第十一批卫片涉嫌违法图斑进行查处整改的报告》（北银自然资〔2022〕3号），将三合口农场某分场村民违法占用土地建设住宅的违法线索（监测编号：45050312077351、45050312077353）移送被申请人。为查清北海市银海区银滩镇三合口农场某分场涉嫌未取得合法用地审批手续非法占用土地擅自建设的一栋四层砖混楼房一案的有关事实，2022年1月18日，被申请人作出《北海市综合行政执法局调查通知书》（编号：北综执查〔2022〕0022069号，以下简称：《调查通知书》），请违建户（7351-10）于2022年1月20日携带规划报建批准手续（建设工程规划许可证、建设用地规划许可证及附件）、土地批准手续（土地证、宗地图）、房产手续、身份证、总平面图、施工图及其他相关手续等到被申请人银滩执法大队接受调查。2022年1月25日，被申请人就申请人涉嫌未取得合法用地审批手续，擅自在北海市银海区银滩镇三合口农场某分场占用土地建设一幢三层局部四层砖混结构楼房的行为进行立案处理。同日，被申请人对涉案房屋进行现场勘验。经现场勘验查明，申请人未经自然资源主管部门批准，擅自在北海市银海区银滩镇三合口农场某分场内，占用农用地建设三层局部四层砖混结构楼房（在建，四层已封顶），非法占地面积共96.17平方米。同日，被申请人对申请人进行询问调查。申请人在接受询问调查时称，涉案楼房是由申请人投资建设的，于2021年3月动工建设，于2021年9月中旬封顶，尚未入住；涉案楼房所占用的土地是某分场生产队的集体用地，之后分配给个人使用；申请人向某分场生产队申请宅基地，经批准后再向三合口农场场部申请，后再向三合口土地所申请，批准后缴纳建房安置费8000元；2013年，三合口土地所派人来落线；现场检查（勘验）笔录记录属实。

2022年1月28日，被申请人作出《北海市综合行政执法局关于银滩镇2021年第四季度第十一批卫片执法案件协查函》（北综执函〔2022〕126号），委托北海市国土资源信息中心对图斑号45050312077353涉及的两处房屋、45050312077351涉及十处房屋进行现场测绘，套合土地利用现状图、违法用地现状图、影像图及地块定界坐标数据，列出违法用地占地地类、面积及地类变化情况。2022年2月8日，北海市国土资源信息中心出具的《45050312077351违法图斑示意图》《影像图（局部）》显示，涉案房屋位于图斑45050312077351内，在《45050312077351违法图斑示意图》中编号为45050312077351-10，面积为96.17平方米。2022年2月23日，被申请人作出《北海市综合行政执法局关于银滩镇2021年第四季度第十一批卫片执法案件协查函》（北综执函〔2022〕213号），向北海市自然资源局函询包括申请人房屋在内的2处图斑（图斑号45050312077353、45050312077351）的用地占地地类、面积及地类变化情况、是否符合土地利用总体规划、是否办理合法用地审批及规划建设手续等情况。2022年2月25日，办案人员经调查后形成《北海市综合行政执法局案件调查报告——刘志光非法占用土地案》（编号：北综执银滩报（2022）13号，以下简称：《调查报告》），认定申请人未取得合法用地审批手续，于2021年3月至2021年9月中旬擅自在北海市银海区银滩镇三合口农场某分场内（图斑号45050312077351-10）占用土地建设一幢三层局部四层（在建，已封顶）砖混结构楼房，非法占地面积共96.17平方米，涉案地块土地利用总体规划（2015年调整）为一般农地区，违反土地利用总体规划，申请人的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，建议依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，对申请人作出如下行政处罚：1.责令退还非法占用的96.17平方米土地；2.限期15日内自行拆除在非法占用的96.17平方米土地上建设的一幢三层局部四层（在建，已封顶）砖混结构楼房，恢复土地原状。同日，被申请人银滩执法大队对申请人非法占用土地建房一案进行集体讨论。2022年2月27日，被申请人对申请人非法占用土地建房一案进行法制审核。2022年3月1日，北海市自然资源局作出《北海市自然资源局关于银滩镇2021年第四季度第十一批卫片执法案件协查函》（北自然资函（2022）302号，以下简称：302号《执法案件协查函》），答复被申请人45050312077351号图斑用地面积2550.69平方米，地类为园地（果园），该用地不符合《银滩镇土地利用总体规划（2010-2020年）2015年调整》；未查到该图斑地块上建筑办理用地、规划审批等相关手续。同日，被申请人作出《北海市综合行政执法局责令改正通知书》（编号：北综执改〔2022〕0034317号），认定申请人在广西北海市银海区银滩镇三合口农场某分场内（45050312077351-10）占用土地建设一幢四层砖混结构楼房（在建，已封顶）未取得合法用地审批手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条之规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，责令申请人于2022年3月4日前退还非法占用的土地并自行拆除建设的一幢三层局部四层（在建，已封顶）砖混结构楼房，恢复土地原状，并将整改情况书面报告被申请人。同日，被申请人作出《行政处罚（听证）告知书》，认定申请人未取得合法用地批准手续，违反土地利用总体规划，于2021年3月至2021年9月擅自在北海市银海区银滩镇三合口农场某分场（图斑编号45050312077351-10）占用广西农垦国有三合口农场耕地（旱地）建设一幢三层局部四层（在建，已封顶）砖混结构楼房，非法占地面积96.17平方米，上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，拟对申请人作出行政处罚：1.责令退还非法占用的土地96.17平方米；2.限期15日内自行拆除在非法占用的96.17平方米土地上建设的一幢三层局部四层（在建，已封顶）砖混结构楼房，恢复土地原状。上述《行政处罚（听证）告知书》告知申请人依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利，并于当天直接送达申请人。申请人在《行政处罚（听证）告知书》规定的期限内未提出陈述、申辩及要求听证。2022年3月10日，被申请人作出《行政处罚决定书》，认定申请人未取得合法用地批准手续，违反土地利用总体规划，于2021年3月至2021年9月擅自在北海市银海区银滩镇三合口农场某分场（图斑编号45050312077351-10）占用广西农垦国有三合口农场耕地（旱地）建设一幢三层局部四层（在建，已封顶）砖混结构楼房，非法占地面积96.17平方米，上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，申请人在规定期限内未提出陈述、申辩及听证，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，对申请人作出行政处罚：1.责令退还非法占用的土地96.17平方米；2.限期15日内自行拆除在非法占用的96.17平方米土地上建设的一幢三层局部四层（在建，已封顶）砖混结构楼房，恢复土地原状。上述《行政处罚决定书》于当天送达申请人。

另查明：《土地利用现状分类》（GBT 21010-2017）表1《土地利用现状和编码》载明“一级类：编码01，名称耕地；编码02，名称园地”。

以上事实有《关于对银海区2021年第四季度第十一批卫片涉嫌违法图斑进行查处整改的报告》（北银自然资〔2022〕3号）、《北海市综合行政执法局调查通知书》（编号：北综执查〔2022〕0022069号）、《北海市综合行政执法局调查询问笔录》《北海市综合行政执法局现场检查（勘验）笔录》《现场检查（勘验）示意图》、北海市综合行政执法局视听资料、《北海市综合行政执法局立案审批表》（编号：北综执银滩立〔2022〕13号）、《北海市综合行政执法局案件调查报告——刘志光非法占用土地案》（编号：北综执银滩报〔2022〕13号）、《北海市综合行政执法局案件处理审批表》（编号：北综执银滩审〔2022〕13号）、《北海市综合行政执法局关于银滩镇2021年第四季度第十一批卫片执法案件协查函》（北综执函〔2022〕126号）、北海市国土资源信息中心出具的《45050312077351违法图斑示意图》和《影像图（局部）》《北海市自然资源局关于银滩镇2021年第四季度第十一批卫片执法案件协查函》（北自然资函（2022）302号）、土地利用现状图（局部图）、银滩镇土地利用总体规划图（2015年调整）-局部图、45050312077351违法图斑示意图、45050312077351号违法图斑用地土地利用现状地类面积表、影像图（局部图）、三调现状图（局部图）、《北海市综合行政执法局行政处罚（听证）告知书》（编号：北综执银滩告〔2022〕13号）及送达回证、《北海市综合行政执法局责令改正通知书》（编号：北综执改〔2022〕0034317号）、《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》（编号：北综执银滩罚〔2022〕13号）、《土地利用现状分类》（GBT 21010-2017）等证据材料证实。

本机关认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款“县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”、第七十七条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”、《中共北海市委办公室 北海市人民政府办公室关于印发<北海市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》（北办发〔2019〕41号）第二条第二款“(二)负责行使市、辖区(不含合浦县、铁山港区、理洲岛旅游区，下间)住房和城乡建设、自然资源、交通运输、生态环境、工业和信息化、旅游文体广电、商务、人力资源和社会保障等领械法律，法规、规章规定的行政处罚权及相关行政强制权”的规定，被申请人有对辖区内非法占用土地的违法行为作出行政处罚的法定职权。

《广西壮族自治区执法程序规定》第三十三条第一款规定：“调查终结，办案人员应向所在行政执法机关提出调查报告和处理意见，并送本机关法制工作机构或本机关指定的其他机构进行审核；审核机构应在七日内审核完毕，连同审核意见一并报送本机关负责人进行审查，按下列规定分别处理”。本案中，被申请人于2022年2月23日去函北海市自然资源局核查涉案房屋是否存在不符合土地利用总体规划、是否收办理合法用地审批及规划建设手续等情况，北海市自然资源局于2022年3月1日作出302号《执法案件协查函》予以函复。但办案人员却在收到北海市自然资源局函复前，于2022年2月25日形成《调查报告》并由执法大队进行集体讨论，被申请人的法制机构于2022年2月27日进行法制审核。根据被申请人提供的证据材料来看，302号《执法案件协查函》作为本案的主要证据使用，故本机关认为被申请人对申请人涉嫌违法占用土地建房一案进行调查时，在案件尚处于调查阶段就形成《调查报告》并进行法制审核，违反上述第三十三条的规定，程序违法。

被申请人在《行政处罚决定书》中，认定申请人未取得合法用地批准手续，违反土地利用总体规划，占用广西农垦国有三合口农场耕地（旱地）建设楼房。被申请人对申请人所占用土地的地类认定为耕地（旱地）。北海市自然资源局在302号《执法案件协查函》中对涉案图斑45050312077351地类认定为园地（果园）。被申请人与北海市自然资源局对涉案地块地类的认定不一致，且根据《土地利用现状分类》（GBT 21010-2017）对于土地利用现状的分类，可证实耕地和园地同属一级类别，两者之间不存在包含关系。因此，被申请人认定申请人占用耕地（旱地）进行建设，事实不清、证据不足。

综上所述，被申请人作出的《行政处罚决定书》认定事实不清、证据不足且程序违法。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目、第3目的规定，作如下复议决定：

撤销北海市综合行政执法局2022年3月10日作出的《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》（编号：北综执银滩罚〔2022〕13号，责令北海市综合行政执法局依法重新作出处理。

如不服本行政复议决定，可在收到行政复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。

北海市人民政府        

                            2022年7月7日