北 海 市 人 民 政 府

行 政 复 议 决 定 书

北政行复字〔2022〕19号

申请人:陈静。

被申请人：北海市综合行政执法局，住所地：北海市四川北路58号A区。

申请人陈静不服北海市综合行政执法局2021年12月2日作出的《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》（编号：北综执高德罚〔2021〕62号，以下简称《处罚决定书》）于2022年1月24日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理。现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的《处罚决定书》。

申请人称：一、申请人是北海市海城区靖海镇马某新某村七小组世居居民，目前所居住的唯一住房的房屋宅基地是一九九二年集体村民会议及村干部代表会议过论并一致通过，按村庄规划分配的宅基地，符合农村集体“一户一宅”用地要求。二、楼房于2017年11月开始下地基建设，在建设过程中并没有收到城乡主管部门及被申请人责令停止建设的通知，也没有收到相关部门要求补办有关房屋建设手续的通知等。2020年3月31日收到被申请人的通知，因申请人是本村村民且符合“一户一宅”用地，于是，申请人到村委开具“世居村民”及“一户一宅”的证明并上交至被申请人。交完材料后，申请人没有收到过后续的通知。申请人认为被申请人在收到申请人提交的材料后，没有告知材料不符合等，就是默认了相关手续是合法的。因此，被申请人的行政处罚行为的程序不合理。三、2021年8月初，高德第四征地办及村委的干部通知村民测量并登记房屋，申请人配合测量及登记。2021年8月13日，申请人收到高德执法局粘贴的《北海市综合行政执法局调查通知书》后，予以配合调查并提供了相关证明及陈述。2021年9月中旬，申请人接到高德街道办事处的通知，通知申请人到办事处开会，告知申请人新鸥鹏项目地块征地事宜，但因赔偿及安置问题达不成协议，此后再没有任何消息，直到2021年11月19日，被申请人粘贴《北海市综合行政执法局行政处罚告知书》。申请人于2021年11月25日书面提出陈述意见，但被申请人不予采纳。2021年12月2日，被申请人又粘贴《处罚决定书》，申请人认为被申请人在没有调查清楚事实前就粘贴处罚决定书，因此申请人认为被申请人的行政处罚的行为程序不合理。

被申请人答复称：一、被申请人具有作出《处罚决定书》的主体资格。(一)《北海市机构改革方案》(北发〔2019〕2号)经过自治区党委、自治区人民政府批准，其中“因地制宜设置的机构”第(4)点明确，将住房和城乡建设、自然资源、交通运输、生态环境、工业和信息化、旅游文体广电、商务、人力资源和社会保障等领域的行政执法职责整合，组建市综合行政执法局，作为市政府工作部门。(二)《中共北海市委办公室北海市人民政府办公室关于印发<北海市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》(北办发〔2019〕41号)第三条第二款明确，市综合行政执法局负责行使市、辖区(不含合浦县、铁山港区、涠洲岛旅游区，下同)住房和城乡建设、自然资源、交通运输、生态环境、工业和信息化、旅游文体广电、商务、人力资源和社会保障等领域法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政强制权。(三)《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十八条规定“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使”。综上，根据上述文件以及法律规定，被申请人具有作出涉案行政行为的法定责权。二、申请人的违法事实清楚，证据确凿。2021年8月9日接到《北海市海城区人民政府高德街道办事处关于移交北海大道以西、新鸥鹏用地北面涉嫌非法占地建房线索的函》，来文称位于北海大道以西、新鸥鹏用地北面的9户住宅楼涉嫌未取得建设工程规划许可证，被申请人立即开展调查。经查，申请人位于北海大道以西、新鸥鹏用地北面的住宅楼，占地面积135平方米，建筑面积593. 55平方米。上述住宅未取得建设工程规划许可证。根据海城区自然资源局提供的2018年、2019年影像图(局部图)及在Google earth 上查询的该位置2018年10月、2019年12月的卫星影像图，确认申请人住宅楼为2019年期间建设，2019年12月主体完工。经查，原北海市总体规划于2016年1月经自治区人民政府批准，该住宅所属片区已规划为商业金融用地、市场用地、专业市场用地，同时，经征询自然资源部门意见，申请人的住宅楼在北海市城市总体规划的中心城区用地规划内。该住宅楼未办理用地审批及规划报建手续，依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条有关规定，申请人未经批准擅自建设住宅楼已涉嫌违法建设。以及“经核2019年11月25日经依法批准实施的《北海市NG片区NG-4、5、6、9、10、11、14、15、 18、19、27、28、29规划管理单元控制性详细规划》，来文所述9户住宅楼存在占用2019年11月25日规划实施后的规划道路及规划中小学用地情况”。鉴于上述调查情况，申请人位于北海大道以西、新鸥鹏用地北面的住宅楼，未取得建设工程规划许可证的行为违反了《城乡规划法》第四十条的规定，证据充分，事实清楚。因此，被申请人对申请人作出的《处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿。三、被申请人实施处罚适用法律正确，程序合法。(一)被申请人对申请人实施处罚适用法律正确。申请人位于北海大道以西、新鸥鹏用地北面的住宅楼，未取得建设工程规划许可证的行为违反了《城乡规划法》第四十条的规定，证据充分，事实清楚。被申请人依据《城乡规划法》第六十四条之规定，决定对申请人作出如下行政处罚:限期自收到本行政处罚决定书之日起七日内自行拆除上述建设面积593.55㎡的住宅楼。因此，被申请人对申请人作出的《处罚决定书》适用法律正确。(二)被申请人对申请人实施处罚程序合法。2021年9月9日，被申请人决定对申请人住宅楼未取得建设工程规划许可证一案立案查处。被申请人于2021年8月13日在北海市北海大道以西、新鸥鹏用地北面住宅楼现场送达《北海市综合行政执法局调查通知书》要求申请人配合接受调查，并提供相关材料。受高德街道办事处委托，执法人员于2021年9月9日到申请人住址，针对申请人本人的基本信息、住宅楼的用地、报建信息等情况制作了《北海市海城区高德街道办事处调查询问笔录》，申请人本人签字确认了笔录内容的真实性。同时，申请人也对执法人员制作的《北海市海城区高德街道办事处现场检查(勘验)笔录》进行了现场签字确认。2021年9月29日16点50分，执法人员就申请人住宅楼未取得建设工程规划许可证一案再次电话告知申请人到北海市综合行政执法局高德执法大队（以下简称高德执法大队）配合调查，但申请人明确表示，对于9日制作的笔录已是其真实意思表示，不愿再次配合执法人员的调查，有视频录像为证。2021年10月9日执法人员再次到现场进行现场勘验并制作《现场检查(勘验)笔录》及《视听资料》等，邀请高德街道办事处的两位工作人员李永泉、张伟兰作为本案见证人，申请人表示2021年10月11日到高德执法大队办公室对《现场检查(勘验)笔录》及《视听资料》等进行确认并接受调查。2021年10月11日下午3点半，申请人到高德执法大队办公室，但拒绝对《现场检查(勘验)笔录》及《视听资料》等进行签字确认。执法人员已进行全程录像记录，李永泉、张伟兰两位见证人也在现场见证了执法行为，2021年10月11日执法人员对上述两位见证人作了《现场检查(勘验)笔录》和《调查询问笔录》。2021年11月19日，被申请人向申请人留置送达《北海市综合行政执法局行政处罚告知书》（编号：北综执高德告〔2021〕62号，以下简称《处罚告知书》），同年11月25日申请人书面提出陈述。2021年12月2日，被申请人向申请人留置送达《处罚决定书》，《处罚决定书》载明申请人的陈述经复核，不予采纳。依据《城乡规划法》第六十四条之规定，被申请人决定对申请人作出如下行政处罚:限期自收到本行政处罚决定书之日起七日内自行拆除上述建设面积593.55 ㎡的住宅楼。被申请人在实施行政处罚过程中，依法履行了立案、调查、告知及听取陈述申辩、作出行政处罚决定等法定程序，且相关法律文书均依法送达，程序并无不当。四、实施行政处罚决定裁量适当。依据《城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，涉案住宅为砖混结构，占地135㎡，且占用了规划道路及规划中小学用地，《北海市海城区自然资源局关于对北海大道以西、新鸥鹏用地北面9户住宅楼合法性认定的复函》（北城自然资复〔2021〕56号，以下简称56号《复函》）记载，申请人未取得土地使用证、建设用地规划许可证及建设工程规划许可证。建设该住宅不符合规划内容，属于无法采取改正措施消除影响的建筑，被申请人作出限期拆除的行政处罚决定裁量适当。五、被申请人秉承执法为民理念，处罚行为并无不当。被申请人是基于申请人案涉违法建设行为，为了加强城乡规划管理，维护城乡规划的严肃性，保证城乡规划的实施，依据《城乡规划法》等规定，对其作出案涉行政处罚，被申请人执法目的正当合法。申请人申请撤销《处罚决定书》并无法律依据。因此，被申请人认为申请人复议理由缺乏依据，依法不能成立。请复议机关根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，依法维持被申请人作出的行政处罚决定。

经审理查明：2021年8月9日，北海市海城区人民政府高德街道办事处作出《北海市海城区人民政府高德街道办事处关于移交北海大道以西、新鸥鹏用地北面涉嫌非法占地建房线索的函》，将包含申请人在内，位于北海大道以西、新鸥鹏用地北面9户涉嫌未取得建设工程规划许可证，擅自建设的违法线索移交高德执法大队查处。为查清申请人在北海大道北侧新某建设四层楼房一案，2021年8月13日，被申请人作出《北海市综合行政执法局调查通知书》（编号：北综执查〔2021〕0013148号），要求申请人携带宗地图、规划报建手续以及其他相关材料到高德执法大队协助调查。2021年9月9日，被申请人进行现场勘验，发现申请人在未取得合法用地手续的情况下，擅自在北海大道以西、新鸥鹏用地北面建设四层局部五层住宅楼，该行为涉嫌非法占用土地，非法占用土地面积为135.00平方米，建筑面积为593.55平方米。申请人在现场勘验材料中的《现场检查勘验示意图》及《北海市海城区高德街道办事处视听资料》上签字确认。同日，申请人在接受询问调查时，称其房屋所在土地在1992年前村民用于种植果树，大约在1992年10月底11月初，生产大队通过会议抽签的方式将该土地分给申请人作为建设用地使用，申请人于2017年年底开始在该用地上建设现住宅，符合一户一宅的建设要求，其没有非法占用土地，未违反相关规定，分地也是按照村里的习俗，申请人没有收到任何政府出具的需要办理相关用地手续的通知。2021年9月30，被申请人对申请人涉嫌未取得建设工程规划许可证擅自建设一案进行立案查处。2021年10月11日，被申请人再次进行现场勘验，现场勘验结果与2021年9月9日现场勘验结果一致。申请人拒绝在《北海市综合行政执法局现场检查（勘验）笔录》《北海市综合行政执法局视听资料》上签字确认，执法人员邀请高德街道办事处的两名工作人员到场进行见证。2021年11月12日，被申请人作出《关于协助对北海大道以西、新鸥鹏用地北面9户住宅楼进行合法性认定的函》（北综执函〔2021〕1014号），请北海市海城区自然资源局对包含申请人房屋在内的建筑物的用地性质和合法性进行认定。2021年11月18日，北海市海城区自然资源局作出的56号《复函》载明“经查，贵局来函附件现场勘验示意图标记的9户住宅楼位于北海大道以西、新鸥鹏用地以北，上述用地在北海市城市总体规划的中心城区用地规划内。该9户住宅楼均未办理用地审批及规划报建手续，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条有关规定，未经批准擅自建设已涉嫌违法建设……2019年12月自治区人民政府批复征转手续前，该9户住宅楼占用地类为耕地。2019年12月，自治区人民政府批复了新鸥鹏项目用地涉及的征转手续，分别为北海市2019年第十四、十五批次城市建设用地（桂政土批函〔2019〕620号、桂政土批函（5）〔2019〕8号）。自治区人民政府批复下达后地类已转为建设用地”。同日，执法人员经调查后形成《关于陈静未取得建设工程规划许可证建设案的调查报告》（编号：北综执高德报〔2021〕62号），建议对申请人作出限期拆除的处罚处理意见。同日，高德执法大队对申请人未取得建设工程规划许可证建设一案进行集体讨论。同日，被申请人的法制机构进行法制审核。2021年11月19日，被申请人作出《处罚告知书》，认定申请人在北海市北海大道以西、新鸥鹏用地北面，未经城乡规划主管部门批准、未取得建设工程规划许可证，擅自建设四层局部五层住宅楼，违法建筑面积593.55平方米，上述行为违反《城乡规划法》第四十条之规定，依据《城乡规划法》第六十四条之规定，拟对申请人作出责令七日内自行拆除涉案房屋的行政处罚。该《处罚告知书》同时告知申请人有陈述、申辩的权利。因申请人拒绝签收《处罚告知书》，执法人员于当天将《处罚告知书》粘贴在涉案房屋外侧，并由高德街道办事处的两名工作人员见证、签字确认。2021年11月24日，申请人向被申请人提交《陈述申辩书》，提出陈述申辩意见。2021年11月29日，被申请人对申请人提出的陈述申辩意见进行复核，决定不予采纳申请人的陈述申辩意见，维持原拟处理意见。2021年12月2日，被申请人作出《处罚决定书》，认定申请人在北海大道以西、新鸥鹏用地北面，未经主管部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自建设四层局部五层住宅楼，违法建设总面积为593.55㎡，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，被申请人不采纳申请人的陈述意见，依据《城乡规划法》第六十四条之规定，决定对申请人作出如下行政处罚：限期自收到该行政处罚决定书之日起七日内自行拆除上述面积593.55㎡的住宅楼。同日，因申请人拒绝签收《处罚决定书》，执法人员在送达回证上记明拒绝事由和日期，由高德街道办事处的两名工作人员到场见证、签名后，执法人员将《处罚决定书》粘贴在现场，并采用拍照、录像的方式记录送达过程。

另查明：北海市海城区高德街道办事处马某村民委员会于2018年5月14日出具的《证明》载明“兹有陈静，身份证号码：450502XXXXXXXXXXXX,现居住在北海市海城区靖海镇马某新某村31号，世居村民”，于2020年4月3日出具的《证明》载明“兹有马某村委新某村村民陈静，身份证号：450502XXXXXXXXXXXX,现居住在新某村31号，属于本村世居村民，在新某村北海大道西北傍自建楼房一栋，暂无发现其它地方有方屋，符合一户一宅”。

以上事实有《中共北海市委办公室 北海市人民政府办公室关于印发<北海市机构改革方案>的通知》(北发〔2019〕2号)、《中共北海市委办公室 北海市人民政府办公室关于印发<北海市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》（北办发〔2019〕41号）、《北海市海城区人民政府高德街道办事处关于移交北海大道以西、新鸥鹏用地北面涉嫌非法占地建房线索的函》、申请人住宅位置示意图、北海大道东沿线以北新某用地内总平面图、2018-2019年卫星影像图（局部图）、《北海市综合行政执法局调查通知书》（编号：北综执查〔2021〕0013148号）、《北海市综合行政执法局现场检查（勘验）笔录》及《北海市综合行政执法局视听资料》（申请人涉嫌非法占用土地案）、2021年9月9日对申请人的《调查询问笔录》、《北海市综合行政执法局立案审批表》（编号：北综执银滩立〔2021〕62号）《北海市综合行政执法局现场检查（勘验）笔录》及《北海市综合行政执法局视听资料》（申请人涉嫌未取得建设工程规划许可证擅自建设案）、对见证人的《调查询问笔录》、见证人身份证复印件及工作证明、《关于协助对北海大道以西、新鸥鹏用地北面9户住宅楼进行合法性认定的函》（北综执函〔2021〕1014号）、《北海市海城区自然资源局关于对北海大道以西、新鸥鹏用地北面9户住宅楼合法性认定的复函》（北城自然资复〔2021〕56号）、《北海市综合行政执法局高德执法大队行政处罚案件集体讨论记录》《关于陈静未取得建设工程规划许可证建设案的调查报告》（编号：北综执高德报〔2021〕62号）《北海市综合行政执法局案件处理审批表》（编号：北综执银滩立〔2021〕62号）、《北海市综合行政执法局行政处罚告知书》（编号：北综执银滩立〔2021〕62号）及送达回证、《陈述申辩书》《复核审批表》（编号：北综执高德复审〔2021〕62号）、《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》（编号：北综执高德罚〔2021〕62号）及送达回证、北海市海城区高德街道办事处马某村民委员会出具的《证明》2份等证据材料证实。

本机关认为：根据《城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”、《中共北海市委办公室 北海市人民政府办公室关于印发<北海市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》（北办发〔2019〕41号）第二条第二款“(二)负责行使市、辖区(不含合浦县、铁山港区、涠洲岛旅游区，下同)住房和城乡建设、自然资源、交通运输、生态环境、工业和信息化、旅游文体广电、商务、人力资源和社会保障等领域法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政强制权”的规定，被申请人有对辖区内住房和城乡建设领域违法行为作出行政处罚的法定职权。

本案中，根据56号《复函》的内容，涉案房屋未办理用地审批及规划报建手续，且申请人在接受询问调查时亦承认涉案房屋未取得建设工程规划许可证。因此，被申请人认定申请人未取得建设工程规划许可证即擅自建设涉案房屋行为违反《城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，依据《城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”之规定，作出《处罚决定书》，责令申请人自收到处罚决定书之日起七日内自行拆除涉案593.55㎡住宅楼的行政处罚，有事实和法律依据。

《行政处罚法》第六十三条第一款第五项规定“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（五）其他较重的行政处罚”。本案中，涉案房屋作为申请人自建住房，建筑面积593.55㎡，被申请人作出限期拆除该房屋的处罚决定，属于较重的行政处罚。被申请人应按照上述第六十三条第一款第五项的规定，在作出《处罚决定书》前告知申请人有要求听证的权利，但被申请人没有告知申请人有听证的权利，程序违法。

综上所述，被申请人作出的《处罚决定书》事实清楚，适用法律正确，但程序违法。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目的规定，作如下复议决定：

撤销北海市综合行政执法局2021年12月2日作出的《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》（编号：北综执高德罚〔2021〕62号），责令北海市综合行政执法局依法重新作出处理。

如不服本行政复议决定，可在收到行政复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。

北海市人民政府

2022年4月24日