北 海 市 人 民 政 府

行 政 复 议 决 定 书

北政行复字〔2022〕62号

申请人:广西某园林景观有限公司

被申请人：北海市综合行政执法局

申请人不服北海市综合行政执法局2022年2月8日作出的《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》（编号：北综执福成罚〔2021〕182号，以下简称《处罚决定书》）提出的行政复议申请，于2022年3月24日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理。现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的《处罚决定书》。

申请人称：一、事实认定错误。（一）申请人没有非法占用福成镇三某村委片某村集体土地的事实。1.涉案土地为申请人经合法承包取得使用权。涉案的土地是由申请人的法定代表人张某与福成镇三某村委片某村的村民通过承包的方式合法取得使用权，其中81.45亩于2010年9月26日与村民签订《土地承包合同》，承包期为20年，自2011年2月20日起至2031年2月19日止。另21.46亩为2014年10月份后,分多次签订《土地承包合同》承包取得使用权，承包期为20年不等。土地的承包费每亩每年600元-1000元不等。上述每块土地都有《土地承包合同》，且有原使用该土地的村民和村民小组长的签名，还经三某村委会盖章确认。所以申请人对上述土地是通过合同承包的方式合法取得土地使用权。2.申请人已经合法使用涉案土地十年多，均按时支付土地承包金给村民。其中的81.45亩的土地，申请人在取得使用权后已经合法使用十年多，其它的21.46亩土地也使用了五、六年不等。在使用上述全部土地的过程中，申请人均已按合同的约定足额支付了土地的承包金给相关转包的村民，没有任何拖欠承包金的情况。3.涉案土地有合法的所有权人，所有权人或原使用权人从未向任何司法、行政机关提出过申请人存在非法占用其土地的事实及相关主张。涉案土地是由福成镇三某村委片某村民小组的村民承包给申请人使用的，自申请人使用涉案的土地起至今已有十年多，在此使用期间，所有权人或原来的使用权人从未有向任何的司法或行政机关提出过申请人非法占用其土地的相关主张或要求，申请人也从未收到过相关司法、行政机关受理相关土地使用权纠纷方面法律文书。也没有司法、行政机关对相关纠纷作出过司法判决或行政处理决定。4.涉案土地原为农民垦荒地。涉案土地在承包给申请人使用前，原为该村民小组的未开荒地，上面杂草灌木丛生，后由该村的村民进行开垦，用于种植各种林木和作物，没有任何灌溉设施，作物完全靠天下雨才能生长，之后才转包给申请人使用，用于经营园林及相关产业。涉案土地在申请人使用期间没有任何政府相关文件表明该土地为耕地或基本农田。（二）没有证据可证实涉案的土地为经合法划定的基本农田。1.没有证据证实涉案的土地位于基本农田保护区范围内。《处罚决定书》认定涉案土地位于基本农田保护区范围内，主要依据的福成镇土地利用总体规划图、北海市基本农田保护图。申请人认为该两份图不能证明涉案的土地座落在合法的基本农田保护区内，主要有如下理由：（1）该两份图中红色方格内的图斑没有具体的座标，也没有具体的座落位置的详细描述，无法确定该图斑内的土地是否为本案涉案的位于银海区福成镇三某村片某村的土地。该证据无法证明与本案的事实有关联。（2）假设两张图中标记的图斑所表示的土地为申请人使用的地块。根据被申请人提供的两张图内记载的内容不能证实申请人使用的地块位于合法的基本农田保护区范围内。①“福成镇土地利用总体规划图”中的基本农田没有保护片(块)的编号和图斑编号，没有录入国家永久基本农田数据库的信息，不是合法的基本农田。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第三十四条规定“永久基本农田划定以乡(镇)为单位进行，由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。乡(镇)人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志”。根据国土资源部于2011年6月30日颁布实施的土地管理行业标准《基本农田划定技术规程(TD/T1032--2011)》5.2.2.2之规定，基本农田编号具有惟一性。6.2.4基本农田编号：基本农田按基本农田保护片(块)和基本农田图斑进行编号，其中基本农田保护片(块)编号为“12位行政村代码+4位保护片(块)号”组成,基本农田图斑编号为“16位保护片(块)编号+4位基本农田图斑号”组成。上述法律及行业管理规定表明，每一块经合法划定的基本农田都会有一个唯一的编号与之相对应，是识别不同基本农田地块的唯一性标志，并且还以该编号为索引录入国家基本农田数据库进行管理。在“福成镇土地利用总体规划图”中，如果黄色部分图斑为基本农田，那么应该有相应的基本农田保护片(块)编号及图斑编号，但在该图中并没有标记有基本农田保护片(块)的编号及图斑编号。在“北海市基本农田保护图”中也没有标记有相应的保护片(块)的编号及图斑编号，并且也没有已录入国家基本农田数据库的相关信息。所以，没有基本农田的保护片(块)编号及图斑编号的农地不是合法划定的基本农田。②没有相应的基本农田保护标志。根据《土地管理法》第三十四条之规定，设立基本农田的乡(镇)人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。根据上述《基本农田划定技术规程》6.2.6规定，基本农田保护标志，设立统一规范的基本农田保护标志牌和界桩，标示出基本农田的位置、面积、保护责任人、保护片(块)号、保护起始日期、相关政策规定、示意图和监督举报电话等信息，基本农田标识使用及标志牌的设立规范见附录D。基本农田发生变动的地块，应及时设立或更新标志牌。设立该基本农田保护标志的目的是为了告诉村民，保护标志标明的范围内的土地已划为基本农田，受法律特别保护，不得占为他用。现被申请人没有提供有相关的基本农田保护标志，不能证实该涉案的土地已被合法划定为基本农田。③没有基本农田保护责任书和基本农田保护责任一览表。《基本农田保护条例》第二十七条规定，在建立基本农田保护区的地方，县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书；乡(镇)人民政府应当根据与县级人民政府签订的基本农田保护责任书的要求，与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。基本农田保护责任书应当包括下列内容：（一）基本农田的范围、面积、地块；（二）基本农田的地力等级；（三）保护措施；（四）当事人的权利与义务；（五）奖励与处罚。根据上述《基本农田划定技术规程》6.2.5规定基本农田保护责任。6.2.5.1将划定后的基本农田保护责任落实到村或村民小组，签订或更新基本农田保护责任书，填写基本农田保护责任一览表。基本农田保护责任一览表格式见附录C。6.2.5.2基本农田保护责任书应当包括下列内容：基本农田的范围、面积、地块、质量等级、保护措施、当事人的权利与义务、奖励与处罚等。6.2.5.3基本农田保护责任一览表以行政村为单位，包括下列内容：村民小组、四至范围、基本农田责任面积、所在基本农田保护片(块)编号、质量等级、责任起始时间等，并加盖村公章，保护责任面积汇总数应等于该行政村基本农田面积汇总数。现被申请人没有提供与本案涉案土地相关的基本农田保护责任书基本农田保护责任一览表来辅助证明涉案土地已被划定为基本农田。④北海市自然资源局提供的“三调现状图”表明涉案的土地已调整为林地。北海市的第三次国土调查(简称“三调”)主要数据已于2022年1月11日公布并生效，“三调”后申请人使用土地已确定为林地，但被申请人在下发《处罚决定书》时仍认定涉案土地为基本农田，可见被申请人对该“三调”结果置若罔闻、拒不采纳。综上，该两份证据表明，被申请人主张的基本农田保护区没有取得保护片(块)的编号和图斑编号；该“基本农田”没有录入国家基本农田数据库的信息；没有按法律规定设立有基本农田保护标志；没有与村或村民小组签订基本农田保护责任书，填写基本农田保护责任一览表等法律文件，无法证实被申请人所主张的土地片(块)已合法取得基本农田的资格。此外“三调现状图”表明涉案的土地已调整为林地。据此，“北海市基本农田保护图”中标记的“红色线为申请人用地范围，该范围涉及基本农田67006.84㎡”的内容没有其它证据相互佐证，是不成立的。所以上述证据不能证实申请人使用的土地是座落在经合法划定的基本农田保护区内。二、行政处罚适用法律错误。《土地管理法》第三十五条、第三十七条为该法于2019年8月26日修改后增设的内容。根据《立法法》第九十三条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”的规定，《土地管理法》第三十五条、第三十七条只能对2019年8月26日之后新出现的行为有约束力，对在此之前的行为没有约束力。申请人自2011年2月20日开始使用涉案土地，不是在2019年8月26日之后才新实施的行为，所以被申请人适用《土地管理法》的上述规定对申请人进行处罚违反了《立法法》的第九十三条的规定。如果为执行新增法律规则，需对原合法的行为认定为违法，那么法律变动给社会造成的损害，政府也应给予行政相对人合理的补偿，这也是新规则执行的应有成本。不能以损害民众的合法利益的方式来执行法律。三、处罚措施错误。(一)责令申请人退还非法占用土地没有事实和法律依据。申请人是通过合同承包的方式从土地使用权人处合法取得土地使用权。在司法机关对申请人的承包合同的法律效力作出确认无效的判决前，申请人的合同权利是受法律保护的，也就是申请人对涉案土地的使用权是受法律保护的。在双方存在承包合同法律关系的前提下被申请人要求申请人退还土地是没有事实依据也没有法律依据的，被申请人的相关处罚决定不能代替司法机关的相关判决，不能想当然的认为申请人的使用权无效，所以该处罚决定是违法错误的。(二)要求限期清理种植的树木也是错误的。1.没有证据证实涉案土地为基本农田。2.限期30天清理100亩地上的树木的处罚决定过于简单粗暴，会造成申请人巨大经济损失。另租土地进行移植十分艰难，移植将近两千棵树起码需要一年半载的时间，30日内无法完成。一部分树木在移植过程会死亡，造成申请人经济损失将不低于一千万元。北海市范围内还有其他人占用基本农田种植树木，但被申请人只对申请人进行处罚，明显不公平、不公正。根据第三次全国土地调查的结果，申请人租用的大部分土地已为林地，被申请人要求申请人清理林地上的树木，明显缺乏处罚依据。四、处罚不切实际、一刀切，执法有明显的选择性、针对性，行政执法不公平、不合理。（一）国家农业农村部部长唐仁健强调要逐步让永久基本农田回归到种粮食，不能简单粗暴地把之前农民种的其他东西给砍了，要合情合理、实事求是，制定一个逐步回归的时间，把握好这个进程。（二）具体行政处罚行为明显不当。执法目的是以案促教育，但申请人种植的树木未妨碍到任何人、单位、政府工程项目建设，反而对绿化环境、招商引资、增加地方就业、引导农民脱贫致富起到了积极作用。强行要求申请人清除林地上的树木，不但达不到教育群众的作用，反而损害群众利益，造成社会影响。李克强总理在十三届全国人大会议上强调“坚决纠治任性用权、工作方法简单粗暴。要始终把人民群众安慰冷暖放在心上，察实情、办实事、求实效”，以习近平同志为核心的党中央及国务院高度重视民生问题，但被申请人却不顾实际处罚申请人，违背了执法为民的初衷。综上所述，被申请人作出处罚决定要求申请人退还涉案土地及清理地上种植的树木没有事实依据，处罚措施错误会造成申请人巨大的经济损失，损害申请人的合法权益。请复议机关综合考虑申请人在配合拆除农庄已造成近300万元经济损失及所经营的土地已为林地性质的实际情况，撤销《处罚决定书》。

被申请人答复称：一、被申请人具有作出《处罚决定书》的主体资格。（一）《中共北海市委员会 北海市人民政府关于印发<北海市机构改革方案>的通知》(北发〔2019〕2号)印发的机构改革方案中，文件第10页“因地制宜设置的机构”中第(4)点明确，将住房和城乡建设、自然资源、交通运输、生态环境、工业和信息化、旅游文体广电、商务、人力资源和社会保障等领域的行政执法职责整合，组建市综合行政执法局，作为市政府工作部门。（二）《中共北海市委办公室 北海市人民政府办公室关于印发<北海市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》（北办发〔2019〕41号）第三条第二项明确，市综合行政执法局负责行使市、辖区(不含合浦县、铁山港区、涠洲岛旅游区，下同)住房和城乡建设、自然资源、交通运输、生态环境、工业和信息化、旅游文体广电、商务、人力资源和社会保障等领域法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政强制权。二、申请人的违法事实清楚。经查，申请人于2010年与北海市银海区福成镇三某村民签订土地承包合同，承包期限为2011年2月20日至2031年2月19日。经询问申请人的委托代理人，其承认新时上农庄于2015年之前陆续建成，民宿区于2018年建设，2020年7月开始营业。申请人未办理用地批准手续擅自占用北海市银海区福成镇三某村委片某村的耕地(属于永久基本农田)建设新时上农庄，该农庄建设内容为儿童游乐园、烧烤区、民宿区、KTV、餐饮区、小卖部、水渠、一栋砖混结构建筑、停车棚、硬底化、水泥道路和生态砖，且建设新时上农庄时在永久基本农田内种植了树木。经北海市某工程技术服务有限公司测绘，该农庄占地面积65131.67平方米(折97.7亩)，其中建筑占地总面积1169.09平方米，硬底化水泥地占地面积2132.6平方米。根据北海市国土资源信息中心套图，该用地占用的地类及面积为耕地63580.32平方米(属于永久基本农田)、林地1225.97平方米、农村道路325.38平方米，不符合土地利用总体规划。依据《基本农田保护条例》第十一条，基本农田的划定由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。被申请人依据北海市国土资源信息中心出具的套图认定涉案土地为永久基本农田具有事实和法律依据。而当事人提供的三调现状图是根据现状调查的成果，三调现状图显示现状地类为林地恰恰证明了申请人改变永久基本农田用途，转为林地。因此，申请人非法占用土地建设新时上农庄以及在永久基本农田上种植树木的违法行为认定事实清楚。三、被申请人实施处罚适用法律正确、处罚适当。申请人上述行为违反了《土地管理法》第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，鉴于：1.申请人配合政府拆除地上建构筑物及硬底化；2.剩余永久基本农田上种植的树木未清理，被申请人依据《土地管理法》第七十七条、《行政处罚法》第三十二条的规定，对申请人作出如下行政处罚决定：1.责令退还非法占用的65131.67平方米土地；2.限期30日内，自行清理在63580.32平方米基本农田上种植的树木，恢复土地原状。被申请人在作出行政处罚决定之前向申请人送达了《北海市综合行政执法局行政处罚(听证)告知书》(编号：北综执福成告〔2021〕182号，以下简称《行政处罚(听证)告知书》)，拟对申请人作出如下行政处罚决定：1.责令退还非法占用的65131.67平方米土地；2.限期15日内，自行清理在63580.32平方米基本农田上种植的树木，恢复土地原状。被申请人依申请人申请举行了听证会，申请人听证时提出清理树木的时间太短，经听证会后，被申请人亦采纳了申请人的意见，延长树木清理时间，改为“限期30日内，自行清理在63580.32平方米基本农田上种植的树木，恢复土地原状”，不存在“一刀切”情况。因此，被申请人作出的行政处罚决定法律适用正确、处罚恰当。四、被申请人实施处罚程序合法。被申请人在实施行政处罚过程中，依法履行了立案、现场勘验、调查、处罚告知及听取陈述申辩、举行听证会、作出行政处罚决定等法定程序，且相关法律文书均依法送达，程序并无不当。综上所述，被申请人作出处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，处罚适当。请复议机关维持被申请人的行政处罚决定。

经审理查明：2021年7月2日，北海市银海区福成镇人民政府作出《福成镇人民政府关于报送“大棚房”问题“回头看”排查情况的函》（福政函〔2021〕112号），将福成镇三某村委片某村新时上农庄涉嫌非法占用耕地建设相关设施的违法线索移送被申请人。2021年7月3日，被申请人对申请人涉嫌非法占用土地一案进行立案处理。同日，被申请人对申请人建设的新时上农庄占地建设情况进行现场勘验，发现该农庄内建设有儿童游乐园、烧烤区、民宿区、KTV、餐饮区、小卖部、水渠、一栋砖混结构建筑、停车棚、硬底化和水泥道路、生态砖、蔬菜示范区、树木，该农庄占地总面积为65131.67平方米，建筑占地面积为1182.35平方米，硬底化水泥地占地面积为2132.6平方米。同日，被申请人作出《北海市综合行政执法局责令整改通知书》（编号：北综执改〔2021〕0032939号），认定申请人建设新时上农庄的行为违反了《土地管理法》第三十七条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》第二十三条及《土地管理法》第七十五条的规定，责令申请人于2021年7月7日前改正上述违法行为。同日，被申请人作出《北海市综合行政执法局调查通知书》（编号：北综执查〔2021〕0015873号）,要求申请人携带法定代表人身份证明 、营业执照、土地租赁协议及用地批准手续等材料到福成执法大队协助调查。2021年7月5日,被申请人对申请人的委托代理人卢玮进行询问调查。卢玮在接受询问调查时称，新时上农庄内除了一栋二层建筑不是申请人所建，其他的建筑都是申请人建设，新时上农庄于2015年之前陆续建成，民宿区大概在2018年建设，不清楚申请人在建设新时上农庄时是否办理了用地批准手续。

2021年7月7日，被申请人作出《执法案件协查函》，委托北海市国土资源信息中心对新时上农庄用地界址进行界址测绘，并套合2010年及最新的土地利用现状图（附地类面积表）、土地利用总体规划图、基本农田保护图、影像图。2021年7月8日，北海市国土资源信息中心制作的《北海市银海区福成镇新时上农庄现状图》显示，新时上农庄用地面积为65131.67平方米；《土地利用现状图（局部图）》记载新时上农庄地类大部分为旱地，小部分为林地；《福成镇三某村委片某村新时上农庄用地范围地类面积表》载明“单位：平方米，行政区域总面积：65131.67,耕地：63580.32,林地：1225.97,交通运输用地：325.38”；《过渡期北海市辖区城镇开发边界划定图（局部图）》记载新时上农庄位于永久基本农田范围内；《北海市永久基本农田保护图（局部图）》记载新时上农庄涉及基本农田面积为63580.32平方米。2021年7月12日，执法人员复查新时上农庄现场整改情况，发现地上构筑物及硬化底已拆除。2021年8月25日，办案人员经调查后形成《关于广西某园林景观有限公司涉嫌非法占地案的调查报告》（编号：北综执福成报〔2021〕182号），认为申请人未办理农用地转用手续擅自占用北海市银海区福成镇三某村委片某村的耕地（属于基本农田）建设新时上农庄，且在建设农庄时在永久基本农田种植了树木；该农庄占地面积65131.67平方米，建筑占地总面积1169.09平方米，硬底化水泥地占地面积2132.6平方米，根据北海市国土资源信息中心套图，该用地占用耕地63580.32平方米（属于永久基本农田）、林地1225.97平方米、农村道路325.38平方米，不符合土地利用总体规划。申请人的上述行为违反了《土地管理法》第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，经复核，该农庄地上建筑物及硬底化已拆除，恢复耕种条件，剩余永久基本农田上的树木未清理。依据《行政处罚法》第三十二条、《土地管理法》第七十七条，建议作出如下处罚决定：1.责令退还非法占用的65131.67平方米土地；2.限期15日内自行清理非法占用基本农田上种植的树木，恢复土地原状。同日，被申请人的法制机构对该案进行法制审核。2021年11月16日，被申请人作出《行政处罚（听证）告知书》（编号：北综执福成告〔2021〕182号），认定申请人未经批准擅自占用北海市银海区福成镇三某村委片某村的集体土地建设新时上农庄，占地面积65131.67平方米，其中基本农田面积63580.32平方米，申请人的行为违反了《土地管理法》第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，依据《土地管理法》第七十七条的规定，鉴于地上建筑物及硬底化已拆除，剩余树木未清理，拟责令申请人退还非法占用的62131.67平方米土地，限期15日内自行清理在63580.32平方米基本农田上种植的树木，恢复土地原状。该《行政处罚（听证）告知书》同时告知申请人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。2021年11月18日，申请人提交《广西某园林景观有限公司对北海市综合执法局对我公司拟进行行政处罚（听证）告知书的回复》，要求听证。2021年11月30日，被申请人作出《北海市综合行政执法局听证通知书》（编号：北综执福成听〔2021〕182号，以下简称《听证通知书》），通知申请人决定召开听证会，并将听证会时间、地点、注意事项等告知申请人。该《听证通知书》于同年12月3日将该通知书送达申请人。2021年12月10日，被申请人就申请人涉嫌非法占用土地一案进行听证，并制作《听证会笔录》。2021年1月4日，被申请人对申请人涉嫌非法占用土地一案进行复核，将拟处理意见变更为：1.责令退还非法占用的65131.67平方米土地；2.限期30日内自行清理在63580.32平方米基本农田上种植的树木，恢复土地原状。2022年2月8日，被申请人作出《处罚决定书》，认定申请人未经批准擅自占用北海市银海区福成镇三某村片某村的集体土地建设新时上农庄，占地面积65131.67平方米，其中基本农田面积63580.32平方米，经复核，地上建筑物及硬底化已拆除，剩余基本农田上的树木未清理。申请人的上述行为违反了《土地管理法》第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定。经举行听证会，被申请人同意适当延长树木的清理时间，依据《土地管理法》第七十七条的规定，决定对申请人作出如下行政处罚：1.责令退还非法占用的65131.67平方米土地；2.限期30日内，自行清理在63580.32平方米基本农田上种植的树木，恢复土地原状。同日，该《处罚决定书》送达给申请人。

另查明：2010年9月26日，在北海市银海区福成镇三某村民委员会见证下，张某和王某等村民分别签订《土地承包合同》，合同约定由张某承包三某村委片西村小组发包给村民的集体土地，期限为2015年1月1日至2035年12月31日，张某有权在土地内建设与经营活动相关的建筑物及设施，王某等村民不得干涉。2020年8月12日，北海市行政审批局给申请人发《营业执照》，该执照显示申请人于2014年7月14日成立，经营范围为建设工程设计、各类工程建设活动、住宿服务、餐饮服务、歌舞娱乐活动等。2021年11月18日，三某村19户村民签字出具《关于土地性质的证明材料》，用以证明张某于2011年承包的三合村土地是村民开荒出来的荒地，不知道政府什么时候将其变更为基本农田，没有单位告知过，也没有公示过。2021年12月30日，北海市国土资源信息中心依据福成镇产业发展和土地流转办公室提供的矢量数据套合后，制作的《三调现状图（局部图）》记载申请人用地范围内有乔木林地、果园、其他林地、农村宅基地、商业服务业设施用地等地类。

以上事实有《福成镇人民政府关于报送“大棚房”问题“回头看”排查情况的函》《立案审批表》（编号：北综执福成立〔2021〕182号）、《现场检查（勘验）笔录》《视听资料》《责令整改通知书》（编号：北综执改〔2021〕0032939号）、《调查通知书》（编号：北综执查〔2021〕0015873号）、《调查询问笔录》《执法案件协查函》《北海市银海区福成镇新时上农庄现状图》《土地利用现状图（局部图）》《福成镇三某村委片某村新时上农庄用地范围地类面积表》《过渡期北海市辖区城镇开发边界划定图（局部图）》《北海市永久基本农田保护图（局部图）》《影像图（局部图）》《关于广西某园林景观有限公司涉嫌非法占地案的调查报告》（编号：北综执福成报〔2021〕182号）、《案件处理审批表》（编号：北综执福成立〔2021〕182号）、《行政处罚（听证）告知书》（编号：北综执福成告〔2021〕182号）及送达回证、《广西某园林景观有限公司对北海市综合执法局对我公司拟进行行政处罚（听证）告知书的回复》《北海市综合行政执法局听证通知书》（编号：北综执福成听〔2021〕182号）及送达回证、《听证会笔录》《听证报告》《案件复核审批表》（编号：北综执福成复审〔2021〕182号）、《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》（编号：北综执福成罚〔2021〕182号）、《土地承包合同》《营业执照》《关于土地性质的证明材料》《三调现状图（局部图）》等证据材料证实。

本机关认为：根据《土地管理法》第五条第二款“县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”、第七十七条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”、《中共北海市委办公室 北海市人民政府办公室关于印发<北海市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》（北办发〔2019〕41号）第三条第二款“(二)负责行使市、辖区(不含合浦县、铁山港区、涠洲岛旅游区，下同)住房和城乡建设、自然资源、交通运输、生态环境、工业和信息化、旅游文体广电、商务、人力资源和社会保障等领域法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政强制权”的规定，被申请人有对辖区内自然资源领域违法行为作出行政处罚的法定职权。

《基本农田保护条例》第十一条第三款规定“基本农田划区定界后,由省、自治区、直辖市人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认,或者由省、自治区人民政府授权设区的市、自治州人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认”。因此，土地是否属于基本农田应由土地行政主管部门及农业农村主管部门认定。本案中，北海市国土资源信息中心不是土地行政主管部门，因此，被申请人仅根据北海市国土资源信息中心提供的套图直接认定涉案土地属于基本农田，事实不清、证据不足。

《土地管理法》第三十五条第一款规定“永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准”、第二款规定“禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批”，第三十七条第一款规定“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地”、第二款规定“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”、第三款规定：“禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼”，第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、第二款规定“永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准”、第三款规定“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”、第四款规定“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准”。本案中，被申请人认定申请人未经批准擅自占用土地建设新时上农庄，经调查，该农庄建有建筑物并种植树木，但被申请人认定申请人违反了《土地管理法》第三十五条、第三十七条、第四十四条规定，没有适用具体条款，适用依据不明确。

本案中，被申请人根据《土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”的规定，责令申请人自行清除树木。但上述第七十七条的规定中，并没有自行清除树木的罚则，故申请人适用第七十七条规定作出责令申请自行清除树木的行政处罚决定，适用法律错误。

《行政处罚法》第六十条规定“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定”、《自然资源行政处罚办法》第三十二条规定“自然资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级自然资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外”。本案中，被申请人于2021年7月3日立案，于2022年2月8日作出行政处罚决定，超过法定处理期限五个多月，违反了上述规定，程序违法。

综上所述，被申请人作出《行政处罚决定书》事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目、第2目、第3目的规定，作如下复议决定：

撤销北海市综合行政执法局2022年2月8日作出的《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》（编号：北综执福成罚〔2021〕182号)，由其依法重新作出处理。

如不服本行政复议决定，可在收到行政复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。

北海市人民政府

                           2022年6月24日