北 海 市 人 民 政 府

行 政 复 议 决 定 书

北政行复字〔2022〕66号

申请人：贺某

被申请人：北海市综合行政执法局

申请人贺某不服被申请人北海市综合行政执法局2022年3月13日作出的《北海市综合行政执法局责令改正通知书》（编号：北综执改〔2022〕0039109号，以下简称《责令改正通知书》），于2022年4月1日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理。现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的《责令改正通知书》。

申请人称：《责令改正通知书》对主体认定错误，涉案土地为申请人的雇主周某通过租赁方式合法取得使用权，周某与申请人是雇佣关系。周某与广西某园林景观有限公司法定代表人张某签订《土地转租合同》后，雇佣申请人为其打理种植罗汉松。2022年2月8日，在被申请人下发《责令改正通知书》之前，申请人已通过微信将周某的《土地转租合同》递交相关执法人员。

被申请人答复称：一、被申请人具有查处自然资源领域违法行为的主体资格。（一）《中共北海市委员会 北海市人民政府关于印发<北海市机构改革方案>的通知》(北发〔2019〕2号)印发的机构改革方案中，文件第10页“因地制宜设置的机构”中第(4)点明确，将住房和城乡建设、自然资源、交通运输、生态环境、工业和信息化、旅游文体广电、商务、人力资源和社会保障等领域的行政执法职责整合，组建市综合行政执法局，作为市政府工作部门。（二）《中共北海市委办公室 北海市人民政府办公室关于印发<北海市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》（北办发〔2019〕41号）第三条第二项明确，市综合行政执法局负责行使市、辖区(不含合浦县、铁山港区、涠洲岛旅游区，下同)住房和城乡建设、自然资源、交通运输、生态环境、工业和信息化、旅游文体广电、商务、人力资源和社会保障等领域法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政强制权。二、申请人的违法事实清楚。福成执法大队在接到福成镇人民政府关于福成镇三某村委片某村某农庄内有涉嫌违法占用永久基本农田种植罗汉松的线索后，安排执法人员到现场调查处理。经现场向申请人了解，种植罗汉松的用地为某农庄的张某清理了某农庄部分用地上的树木后将上述用地租赁给周某，而申请人自述是周某委托的在北海负责种植及打理罗汉松的现场负责人，于2021年12月开始在上述永久基本农田种植罗汉松，但申请人现场未提供雇佣合同等相关材料证明其与周某的关系。执法人员多次通知申请人到福成执法大队配合调查，然而申请人以该用地三调地类为林地，不涉及基本农田为由，未签收福成执法大队发出的调查通知书，亦未配合制作调查询问笔录及提交相关材料。2022年3月13日,执法人员再次到罗汉松种植现场进行调查，执法人员通过国土云APP现场查询用地的地类及基本农田情况，查询结果显示地类为耕地，属于永久基本农田。查询结果已现场和申请人进行确认。随后，执法人员对现场负责人发出责令改正通知书，要求申请人改正违法行为并配合调查，申请人签收责令改正通知书后未进行改正，亦未提供书面的租赁合同、雇佣合同等材料配合调查。依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第五十五条第二款“当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得拒绝或者阻挠”之规定，申请人作为种植罗汉松的直接负责人，其不配合被申请人的调查，亦未向被申请人提供雇佣合同等材料，根据当时调查的情况，申请人作为案涉行为的具体实施人，被申请人将其作为案涉行为主体并无不妥。三、《责令改正通知书》适用法律正确、内容适当。申请人涉嫌占用永久基本农田种植罗汉松的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第三十五条的规定，依据《土地管理法》第七十五条的规定，被申请人要求申请人清理永久基本农田上种植的树木，改正上述行为并报告被申请人。法律正确，改正内容及方式适当，亦符合行政程序。四、被申请人作出的《责令改正通知书》是被申请人对申请人案涉行为的阶段性、过程性行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定行政复议范围。被申请人作出的《责令改正通知书》从内容和性质上分析，仅是告知申请人改正其违法行为的告知行为，是被申请人对申请人行为的性质和后果作出最终行政行为之前的阶段性、过程性行政行为，属于行政命令，不具备行政处罚决定的效力。其法律性质是行政执法程序中的一个环节，不具有制裁性和惩罚性。被申请人作出《责令改正通知书》时，对于违法行为的查处尚未结束，是为配合、衔接下步行政处罚工作的阶段性具体行政行为。因此，《责令改正通知书》不属于《行政复议法》第六条规定行政复议范围。综上所述，被申请人作出《责令改正通知书》是阶段性、过程性行政行为，申请人复议理由缺乏依据，依法不能成立。请求行政复议机关依法维持被申请人作出的《责令改正通知书》。

经审理查明：2021年9月25日，周某与申请人签订《雇佣合同书》，雇佣申请人在北海市为其种植、管护罗汉松，合同期限从2021年10月1日起至2026年9月30日止。2021年12月31日，张某与周某签订《土地转租合同》，将35亩土地转租给周某用于种植园林植物，合同期限从2022年1月1日起至2031年2月19日止。2022年3月13日，被申请人作出《责令改正通知书》，该通知书载明“贺某、某农庄：经查，你（单位）于2021年12月在福成镇三某村委片某村占用基本农田种植罗汉松的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十五条规定。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条及《中华人民共和国土地管理法》第七十五条之规定，责令你（单位）于2022年3月28日前清理地上树木，改正上述行为，并将整改情况书面报告本机关”。同日，被申请人将《责令改正通知书》直接送达申请人。

以上事实有《雇佣合同书》《土地转租合同》《北海市综合行政执法局责令改正通知书》（编号：北综执改〔2022〕0039109号）等证据材料证实。

本机关认为：根据《土地管理法》第五条第二款“县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十一条“违反《土地管理法》第三十七条的规定，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚”、《中共北海市委办公室 北海市人民政府办公室关于印发<北海市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》（北办发〔2019〕41号）第三条第二款“(二)负责行使市、辖区(不含合浦县、铁山港区、涠洲岛旅游区，下同)住房和城乡建设、自然资源、交通运输、生态环境、工业和信息化、旅游文体广电、商务、人力资源和社会保障等领域法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政强制权”的规定，被申请人有对辖区内占用基本农田种植林果业的违法行为作出行政处罚的法定职权。

本案中，被申请人认为申请人和某农庄占用基本农田种植罗汉松，违反了《土地管理法》第三十五条的规定，根据《行政处罚法》第二十八条、《土地管理法》第七十五条的规定，作出《责令改正通知书》，责令申请人和某农庄清理地上树木、改正上述行为。被申请人责令申请人和某农庄清理地上树木，实质上已经赋予申请人和某农庄义务，且在作出《责令改正通知书》后，被申请人至今未就其所认定的申请人和某农庄占用基本农田种植罗汉松的违法行为作出相应的行政处罚。因此，本机关认为被申请人作出的《责令改正通知书》影响申请人的权利义务，申请人不服《责令改正通知书》提起的行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理条件。

被申请人认定申请人和某农庄于2021年12月在福成镇三某村委片某村占用基本农田种植罗汉松，但《雇佣合同书》《土地转租合同》等证据可证实申请人受雇于周某，在种植罗汉松这一事件中提供劳务服务，被申请人对违法主体未予查实。此外，被申请人在复议阶段未能提供证据证实某农庄参与种植了罗汉松。因此，被申请人认定申请人和某农庄占用基本农田种植罗汉松，继而对申请人和某农庄作出《责令改正通知书》，在违法主体的认定方面，事实不清、证据不足。

综上所述，被申请人作出的《责令改正通知书》事实不清、证据不足。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目的规定，作如下复议决定：

撤销北海市综合行政执法局2022年3月13日作出的《北海市综合行政执法局责令改正通知书》（编号：北综执改〔2022〕0039109号），责令北海市综合行政执法局重新依法调查处理。

如不服本行政复议决定，可在收到行政复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。

北海市人民政府

2022年7月4日