北 海 市 人 民 政 府

行 政 复 议 决 定 书

北政行复字〔2022〕96号

申请人:王全法。

被申请人：北海市市场监督管理局。

申请人王全法不服被申请人北海市市场监督管理局的派出机构北海市海城区市场监督管理局（以下简称海城区市监局）于2021年11月5日作出的《北海市海城区市场监督管理局关于王全法投诉举报北海苏森食品有限公司未经许可生产销售三无产品“虾米”和网店无证经营的回复》（以下简称《回复》），于2022年5月18日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理。现已审理终结。

申请人请求：撤销《回复》，责令被申请人重新对被投诉举报的违法企业北海市海城区苏森干海味店在拼多多公司开设的“苏森海产品”店铺售卖的“干红虾米”无生产日期、保质期、生产者名称、地址、联系电话、生产许可证、执行标准、营养成分表等问题的违法行为进行查处，同时按照《市场监管领域重大违法行为举报奖励暂行办法》给予申请人应得的举报奖金。

申请人称：一、在申请人寄给被申请人的投诉举报信中反应涉案产品没有食品名称、配料表、净含量、生产者名称、地址和联系方式、生产日期和保质期、贮存条件、食品生产许可证编号、执行标准等内容。被申请人在《回复》中称“涉案企业并非生产者而是从渔民处购进后，再根据顾客订单数量称重打包后销售，涉案产品属于农产品，仅责令整改，给予警告处罚”。申请人对这一处理回复不予认可，首先，涉案企业从渔民处采购回来后，再根据顾客订单数量称重打包后销售，该行为已经属于“分装”。根据《国家质量监督检验检疫总局关于发布食品生产许可证审查细则修改单的通知》(国质检监函(2005)776号)之《水产加工品生产许可证审查细则》修改单(第1号)第一条“发证产品范围:实施生产许可证管理的干制水产品是以鲜、冻动物性水产品、海水藻类为原料经相应工艺加工制成的产品。主要包括干海参、烤鱼片、调味鱼干、虾米、虾皮、烤虾、虾片、干贝、鱿鱼丝、鱿鱼干、干燥裙带菜叶、干海带、紫菜等。第二条、基本生产流程及关键控制环节(一)基本生产流程。1.干海参、虾米、虾皮、干贝、鱿鱼干、千裙带菜叶、干海带、紫菜原料预处理→干燥→包装。第三条、必备的生产资源第二大段分装企业具备自动或半自动包装设备即可”、第四条“产品相关标准:GB2762-2005《食品中污染物限量》、GB10144-2005《动物性水产干制品卫生标准》;SC/T3204-2000《虾米》”可以看出，分装虾米需要取得资质以及设备，虾米在《食品生产许可分类目录》细分类目类别编号为:2021，品种明细为:干制虾米。属食品生产许可证目录管控的产品，必须获得生产许可证生产资格才可生产。其次，被申请人所根据的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二条“食用农产品市场销售质量安全及其监督管理适用本办法。本办法所称食用农产品市场销售，是指通过集中交易市场、商场、超市、便利店等销售食用农产品的活动。本办法所称集中交易市场，是指销售食用农产品的批发市场和零售市场(含农贸市场)”并不适用在网上销售的产品，仅适合线下销售环节，所以《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》与本案无关。本案也不适用《中华人民共和国农产品质量安全法》和《农产品包装和标识管理办法》，原因是涉案产品根本不属于农产品以及食用农产品。根据自2020年3月1日起施行的《食品生产许可管理办法》第二条“在中华人民共和国境内，从事食品生产活动，应当依法取得食品生产许可”、第八条“国家市场监督管理总局负责制定食品生产许可审查通则和细则。省、自治区、直辖市市场监督管理部门可以根据本行政区域食品生产许可审查工作的需要，对地方特色食品制定食品生产许可审查细则，在本行政区域内实施，并向国家市场监督管理总局报告。国家市场监督管理总局制定公布相关食品生产许可审查细则后，地方特色食品生产许可审查细则自行废止。县级以上地方市场监督管理部门实施食品生产许可审查，应当遵守食品生产许可审查通则和细则”、第十九条“县级以上地方市场监督管理部门对申请人提出的食品生产许可申请，应当根据下列情况分别作出处理:(一)申请事项依法不需要取得食品生产许可的，应当即时告知申请人不受理”规定，不管是什么产品，只要从事食品生产活动都必须取得生产许可证，根据《食品生产许可分类目录》依法取得相应类目，不属于《食品生产许可分类目录》中的产品，可无需取得生产许可证，所以不属于《食品生产许可分类目录》中的食品才是农产品。被申请人使用的是自2016年3月1日起施行的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》。《食品生产许可管理办法》与《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》都是国家市场监督管理总局发布的规章，根据《中华人民共和国立法法》第九十二条“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”的规定，应当以2020年发布的《食品生产许可管理办法》为依据。因此，申请人认为被申请人存在适用法律错误。二、涉案企业实质性违法行为已经存在，涉案产品食用后虽然没有对人体造成直接伤害，但长期食用会对人体造成慢性危害，存在食品安全隐患。根据《食品生产许可管理办法》第四十九条“未取得食品生产许可从事食品生产活动的，由县级以上地方市场监督管理部门依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条的规定给予处罚”及第一百二十二条规定，对于不合格产品最基本的办案程序是:没收产品、没收违法所得、没收违法设备、召回已售出的产品、再根据情况给予最低5万元的罚款。被申请人不仅没有没收违法产品，且帮助企业逃避法律责任，申请人至今无法理解被申请人为何作出如此荒谬的回复。因此，被申请人在《回复》中对违法企业作出责令整改的处理结果，属于严重的故意包庇违规违法行为。综上，被申请人故意行政不作为，包庇违法行为。申请人针对被申请人做出的具体行政行为不服，为了维护自己的合法权益不受到侵害，申请人根据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定依法申请行政复议。

被申请人答复称：一、被申请人对申请人的举报事项依法具有核查处理的法定职责。根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)第四条第二款“县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内的投诉举报处理工作”和《中共北海市委办公室北海市人民政府办公室 关于印发(北海市市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》(北办发〔2020〕42 号)第三条第六项、第九项，第六条第二项的规定，被申请人对申请人的举报事项依法具有核查处理的法定职责。二、投诉、举报核查情况。2021年9月6日，海城区市监局收到了申请人的投诉举报信。投诉举报内容如下:投诉举报人称2021年8月24日在拼多多网络平台“苏森海产品”花960元购买了品名为“北海特产淡干去壳纯肉磷虾米无盐淡干补钙虾仁海米当零食吃虾米”的产品1件(订单号为:210824-492589587371773)收货后发现商品存在下列违规行为:1.涉案产品没有食品名称、配料表、净含量、生产者名称、地址和联系方式、生产日期和保质期、贮存条件、食品生产许可证编号、执行标准代号。2.如果商家辩称涉案产品是农产品，涉案产品未标注“生产者”不满足《中华人民共和国农产品质量法》第二十八条“农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人销售的农产品，按照规定应当包装或者附加标识的，须经包装或者附加标识后方可销售。包装物或者标识上应当按照规定标明产品的品名、产地、生产者、生产日期、保质期、产品质量等级等内容:使用添加剂的，还应当按照规定标明添加剂的名称。具体办法由国务院农业行政主管部门制定”以及《农产品包装和标识管理办法》第十条“农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人包装销售的农产品，应当在包装物上标注或者附加标识标明品名、产地、生产者或者销售者名称、生产日期”的规定。认为涉案产品违反《中华人民共和国食品安全法》第六十七条“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项:(一)名称、规格、净含量、生产日期;(二)成分或者配料表;(三)生产者的名称、地址、联系方式;(四)保质期;(五)产品标准代号;(六)贮存条件;(七)所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称;(八)生产许可证编号;(九)法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。”的规定。不管是以农产品还是预包装食品定义涉案产品，都不能满足二者要求。3.经查询涉案商家拼多多网站所使用的营业执照:北海市海城区苏森干海味店，已于2019年6月4日注销，时至今日已经过去三年之久涉案商家仍在销售食品，属无证经营。诉求:按照《中华人民共和国食品安全法》第148条规定申请退货并支付价款十倍赔偿金。如果商家愿意协商处理投诉举报人可以提供个人信息给商家，如果商家拒绝协商处理，请求直接转为举报立案处理，并且在处罚后给予举报人举报奖金。北海市海城区市场监督管理局海角市场监督管理所接到投诉举报件后，于2021年9月7日派出执法人员到北海市海城区云南北路1号港口市场对涉案商家进行了调查和协商，商家拒绝赔偿。因双方无法达成一致，海角市场监督管理所根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十一条第(三)项规定终止调解。同时，执法人员对涉事企业销售的涉案产品未按要求附加标签的违法行为依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》五十二条，对当事人下达《责令改正通知书》，要求其改正违法行为，并作出《当场行政处罚决定书》，给予警告处罚。被申请人于2021年11月5日将调查处理情况向投诉举报人进行了书面答复。三、海城区市监局已经履行法定职责，程序合法。(一)关于申请人对海城区市场监督管理局认定涉案产品属于食用农产品，对涉案企业责令改正，给予警告不认可，认为“虾米”不属于食用农产品，需要取得《生产许可证》方可分装虾米的问题。经查实，北海苏森食品有限公司销售的“虾米”并非由该公司生产加工，而是从渔民处购进后，不经任何加工，根据顾客订单数量称重打包后在该公司的网店上销售。涉案企业购进的“虾米”不是预包装食品，称重打包也没有制作成预包装食品，因此，涉案企业根据顾客订单数量称重打包不属于分装，因此无需取得《食品生产许可证》。另查明，涉案企业持有《营业执照》(统一社会信用代码:91450500MA5NUK013C)《食品经营许可证》(许可证编号:JY1450502009271有效期至2024年7月24日)在拼多多网络平台开设网店“海苏森旗舰店”，网店展示的证照与所持证照一致，未发现该网店无证经营。(二)涉案“虾米”系渔民自行将捕捞的虾晒制而成，自然性状和化学性质未改变。依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十七条“食用农产品，指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动，指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。”的规定，应属于食用农产品。申请人依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二条“食用农产品市场销售质量安全及其监督管理适用本办法。本办法所称食用农产品市场销售，是指通过集中交易市场、商场、超市、便利店等销售食用农产品的活动。本办法所称集中交易市场，是指销售食用农产品的批发市场和零售市场(含农贸市场)”主张该《办法》不适用网络销售农产品属于断章取义，该《办法》并没有明确规定仅适用线下销售、不适用网络销售农产品，而且涉案产品也是存放在农贸市场进行销售，网络销售只是其中一种销售方式。申请人依据《中华人民共和国立法法》第九条认为《食品生产许可管理办法》与《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》对食用农产品的定义存在冲突，应适用实行时间较新的《食品生产许可管理办法》对涉案产品进行管理，这是错误地将食用农产品和食品绝对化地割裂开来。食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。食用农产品也是食品，因此涉案产品既是食用农产品也是食品，可以适用食用农产品进行管理，被申请人依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》对涉案产品进行监督管理并无不当。涉案产品在外包装箱上标注了品名，但未标注产地和销售者等信息，违反该办法第三十二条“销售按照规定应当包装或者附加标签的食用农产品，在包装或者附加标签后方可销售。包装或者标签上应当按照规定标注食用农产品名称、产地、生产者、生产日期等内容:对保质期有要求的，应当标注保质期:保质期与贮藏条件有关的，应当予以标明;有分级标准或者使用食品添加剂的，应当标明产品质量等级或者食品添加剂名称。”的规定，依据第五十二条“销售者违反本办法第三十二条、第三十三条、第三十五条规定，未按要求进行包装或者附加标签的，由县级以上食品药品监督管理部门责令改正，给予警告:拒不改正的，处5000元以上3万元以下罚款。”的规定，被申请人对当事人下达《责令改正通知书》，要求其改正违法行为，并作出《当场行政处罚决定书》，给予警告处罚。被申请人的行政决定符合规定。(三)首先，产品标签信息不完善与产品合不合格不能混为一谈，产品标签信息不完善不一定就是不合格产品，申请人亦没有出具涉案产品不合格的检验报告。其次，申请人没有出具食用涉案产品直接或间接造成人体伤害的医学报告和其他证据。此外，依据《市场监管领域重大违法行为举报奖励暂行办法》第二条第二款“本办法所称重大违法行为是指涉嫌犯罪或者依法被处以责令停产停业、责令关闭、吊销(撤销)许可证件、较大数额罚没款等行政处罚的违法行为。地方性法规或者地方政府规章对重大违法行为有具体规定的，可以从其规定。较大数额罚没款由省级以上市场监督管理部门商本级政府财政部门结合实际确定。”的规定，申请人举报的涉案企业涉及的违法行为不属于市场监管领域重大违法行为，因此申请人不符合奖励条件。因此申请人因涉案“虾米”标签信息不完善，据此认为涉案“虾米”为不合格产品，继而认为食用涉案“虾米”会造成人体伤害，进而要求依据《市场监管领域重大违法行为举报奖励暂行办法》索要高额赔偿的说法不成立，被申请人的行政决定符合规定、依据充分。(四)申请人要求北海苏森食品有限公司赔偿，经执法人员协调，因该公司明确拒绝调解，市场监督管理部门依《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十一条第三项“(三)投诉人或者被投诉人无正当理由不参加调解，或者被投诉人明确拒绝调解的”的规定，作出终止调解决定符合规定，且已在答复中建议申请人通过司法途径予以解决。(五)关于申请人称被申请人没有在《北海市海城区市场监督管理局关于王全法投诉举报北海苏森食品有限公司未经许可生产销售“三无”产品“虾米”和网店无证经营的回复》中依法告知申请人有申请行政复议的权利和期限的问题。被申请人依据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十二条“法律、法规、规章规定市场监督管理部门应当将举报处理结果告知举报人或者对举报人实行奖励的，市场监督管理部门应当予以告知或者奖励。”的规定于2021年11月5日对申请人进行了答复。因申请人的举报事项我局已依法责令涉案企业改正并给予警告行政处罚，申请人不符合奖励条件，答复中也已就申请人要求涉案公司赔偿问题建议申请人通过司法途径予以解决，被申请人作出的行政行为没有对申请人的权利、义务产生不利影响，因此申请人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限”的规定认为被申请人没有依法告知申请人有申请行政复议的权利和期限的说法不成立。被申请人的行政决定符合规定。综上,海城区市监局行政调解行为适用法律法规依据正确，程序合法，已履行法定职责，申请人提出的主张不成立。请求复议机关驳回申请人申请，对被申请人处理决定予以维持。

经审理查明：2021年9月6日，海城区市监局收到申请人邮寄的《投诉举报信》，来信称申请人因日常需要于2021年8月24日在拼多多平台的“苏森海产品”网店以960元购买了1单虾米零食，收货后发现该产品没有食品名称、配料表、净含量、生产者名称、地址、联系电话、生产日期、保质期、贮存条件、食品生产许可证编号、执行标准代号，属于无证生产。“苏森海产品”网店使用北海市海城区苏森干海味店的营业执照，该执照已于2019年6月4日注销，涉案商家无证经营。申请人诉求为涉案商家退货并支付价款十倍赔偿金，若商家拒绝协商，请海城区市监局转为举报立案处理，并在处罚后给予申请人举报奖金。2021年9月7日，执法人员到北海市云南北路1号港口市场海味行M2-1号商铺进行监督检查，发现北海市苏森食品有限公司出示的《营业执照》《食品经营许可证》和在拼多多平台开设的“海苏森旗舰店”网店展示的一致。被举报产品“虾米”外包装箱标注“干红虾米”字样，但未标注产地和销售者等信息。海城区市监局依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理条例》第五十二条的规定，当场向北海市苏森食品有限公司作出《北海市海城区市场监督管理局责令改正通知书》（桂北市监责改海〔2021〕24078号，以下简称《责令改正通知书》），责令该公司立即停止销售标签不符合规定的食用农产品。同时，海城区市监局作出《北海市海城区市场监督管理局当场行政处罚决定书》（桂北市监当罚海〔2021〕24021号，以下简称《行政处罚决定书》），认定北海市苏森食品有限公司销售的食用农产品未按规定要求附加标签，违反了《食用农产品市场销售质量安全监督管理条例》第三十二条规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第一款、第五十一条及《食用农产品市场销售质量安全监督管理条例》第五十二条的规定，对其责令改正并作出警告的行政处罚。同日，北海市苏森食品有限公司的法定代表人苏森签收了《责令改正通知书》和《行政处罚决定书》。2021年11月5日，海城区市监局作出《回复》告知申请人：在对北海市海城区苏森干海味店进行现场核查时，发现该店的营业执照名称已变更为“北海市苏森食品有限公司”，其在拼多多平台开设的“海苏森旗舰店”展示的证照与所持证照一致，未发现该网店无证经营。调查发现申请人销售的食用农产品未按规定要求附加标签，已依法依规适用简易程序作出处理。因北海市苏森食品有限公司拒绝调解，海城区市监局终止调解。

另查明：北海市苏森食品有限公司持有的《营业执照》显示其公司统一社会信用代码为91450500MA5NUK013C(1-1)，营业期限为2019年6月5日至2039年6月4日。北海市苏森食品有限公司持有的《食品经营许可证》显示其经营项目为预包装食品（含冷藏冷冻食品）销售，有效期至2024年7月22日。
    以上事实有《投诉举报信》、涉案产品图片、《北海市海城区市场监督管理局现场笔录》、现场检查照片、《北海市海城区市场监督管理局责令改正通知书》（桂北市监责改海〔2021〕24078号）、《北海市海城区市场监督管理局当场行政处罚决定书》（桂北市监当罚海〔2021〕24021号）及送达回证、《营业执照》《食品经营许可证》《北海市海城区市场监督管理局关于王全法投诉举报北海苏森食品有限公司未经许可生产销售三无产品“虾米”和网店无证经营的回复》等证据证实。

本机关认为：根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条第二款“县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内的投诉举报处理工作”、《中共北海市委办公室北海市人民政府办公室关于印发<北海市市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》(北办发〔2020〕42号)第六条第二项“市市场监督管理局设下列直属、派出机构：（二）市海城区市场监督管理局(知识产权局、市场监管综合执法大队)，为市市场监督管理局派出机构，正科级。负责行使辖区范围内市场监督管理职能，加强事中事后监管，强化行政执法职能。承担辖区食品安全委员会日常工作”、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条“行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人”的规定，海城区市场监管局对申请人的投诉举报事项具有依法核查处理的法定职责，申请人不服海城区市监局作出的投诉举报处理回复提起的行政复议申请的被申请人应为北海市市场监督管理局。

根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外”、第六十六条“违法事实确凿并有法定依据，对自然人处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。法律另有规定的，从其规定”的规定，海城区市监局于2021年9月6日收到申请人的举报材料，于2021年9月7日进行调查并当场作出处罚，所经程序符合上述规定，程序合法。

本案中，北海市苏森食品有限公司销售的食用农产品未按规定要求附加标签，违反了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第三十二条的规定，被申请人依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十二条及《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第一款、第五十一条的规定，作出《行政处罚决定书》，对申请人作出责令改正并给予警告处罚，有事实和法律依据。

综上所述，被申请人作出的《回复》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作如下复议决定：

维持北海市市场监督管理局的派出机构北海市海城区市场监督管理局于2021年11月5日作出的《北海市海城区市场监督管理局关于王全法投诉举报北海苏森食品有限公司未经许可生产销售三无产品“虾米”和网店无证经营的回复》。

如不服本行政复议决定，可在收到行政复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。

北海市人民政府

2022年10月17日